浅议投标保证金机制的必要性和存在意义

投标保证金机制是对要约行为的约束

投标保证金是投标人按照招标文件要求向招标人提交的以一定金额表示的投标担保。投标保证金机制已广泛运用于各类招标投标、政府采购活动中。招标人可以根据招标项目具体特点和实际需要自主决定是否向投标人收取投标保证金，以及在法规规定的上限范围内收取具体多少金额投标保证金。

招标投标活动是以订立合同为目的的一种严肃民事法律行为。招标人发出招标公告和招标文件是一种要约邀请行为。投标人作为要约人，向招标人（要约邀请方）递交投标文件即发出要约，在递交投标文件的同时提交投标保证金，属于要约担保。在投标截止时间之后及投标有效期内，投标人不得撤回、修改已提交的投标文件。招标人作为受要约人向中标人发出中标通知书，即视为承诺同意要约，中标人受该意思表示约束。中标人无正当理由不与招标人签订合同，或者在投标文件中提供虚假材料，或有其他违背诚信原则的行为，就要承担合同订立过程中的缔约过失责任，招标人可以没收其投标保证金。收取一定金额的投标保证金，符合民事要约条件，可以将缺乏诚意的投机者排除在外，对投标人的要约行为产生约束作用。

投标保证金机制的积极作用

投标保证金的作用在于弥补因投标人在投标有效期内随意撤销投标文件，在中标后不签订合同或不提交履约保证金等行为给招标人造成的损失。根据相关法规规定：投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金。中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。

采用招标投标方式进行的固定资产投资建设活动往往具有投资金额大、标的内容多、技术复杂、建设周期长等特点，项目业主甄选和变更交易相对方的成本较高。招标人对投标人收取投标保证金，大大提高了招标投标活动的严肃性，同时也有利于筛选资信良好、具有履约能力的投标人参与招投标活动，有助于提高招标投标交易和项目建设实施效率。

此外，在招标投标和政府采购工作实践中，投标保证金机制还有助于防止投标人相互围标串标。根据《招标投标法实施条例》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》精神，当有证据表明不同投标人的投标保证金从同一单位或者个人的账户转出的，可以视为投标人相互串通投标。要求缴纳投标保证金，提高了投标人相互间围标串标的成本，投标保证金的银行转账流水还可以作为查处围标串标的重要线索和依据，一定程度上可以减少围标串标现象的发生。

在招标投标和政府采购活动中，投标人（供应商）虚假响应和恶意串通的现象时有发生，严重影响了公平竞争，扰乱了招标投标和政府采购活动秩序。《政府采购非招标方式管理办法》中就明文规定，供应商在响应文件中提供虚假材料的，采购人可以不予退还供应商的保证金。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》中明确：采购人可以在招标文件中明确不予退还投标保证金的情形。采购人在政府采购公开招标活动中也可以在招标文件中针对虚假应标、恶意串通投标行为设置不予退还投标保证金的条款，这将对“不守规矩”的投标人（供应商）形成有效震慑和制约。

相关对策建议

投标保证金机制在约束投标人行为、保障招标投标和政府采购活动顺利进行中发挥了积极作用，同时也因部分招标人、招标代理机构挪用投标保证金或退还投标保证金不及时的现象时有发生而遭受诟病，部分地区因此“一刀切”的取消投标保证金机制。在信用约束体系不够健全的情况下，如果取消投标保证金机制，那么虚假应标、围标串标、随意弃标等现象将很有可能成倍增加，对招标人（采购人）、项目建设和社会公共利益可能造成难以估量的时间损失和经济损失。

打造优良的营商环境，最重要的是塑造公平、诚信、可预期的市场竞争环境与氛围。纵然投标保证金机制存在一定的弊端，但其在招标投标和政府采购活动中发挥的积极作用在当下依然难以替代。改进和优化投标保证金机制，充分发挥其对于规范招标投标和政府采购活动秩序、保障相关当事人合法权益和社会公共利益的重要作用，是优化营商环境的题中之义。针对投标保证金机制中存在的有关问题，应当系统施策、综合治理，而不是“一禁了之”。可以从以下几个方面予以改进。

一、对涉企保证金在法律和制度层面实行严格的目录清单管理，凡目录清单外的保证金一律不得执行。《优化营商环境条例》中指出，设立涉企保证金，应当有法律、行政法规依据或者经国务院批准。当前，招标投标活动和政府采购活动中的涉企保证金主要有投标保证金、履约保证金、工程质量保证金、农民工工资保证金四类，国家和地方政府应进一步明确涉企保证金的目录范围，并严格查处收取未经批准的涉企保证金的行为。

二、世界银行营商环境指标要求采购实体以非现金形式收取保证金，缴纳保障金的方式由供应商自主选择。国家要大力推广以金融机构保函等非现金性形式替代现金缴纳涉企保证金。招标人（采购人）应当在招标文件中明确：除以支票、汇票、本票、网上银行支付投标保证金外，还可以金融机构、担保机构出具的保函、保险公司出具的保证保险等非现金形式交纳投标保证金。投标人（供应商）以金融机构、担保机构出具保函形式（含电子保函）及保证保险提交投标保证金的，招标人（采购人）及其代理机构不得拒收。从而促使企业盘活现金流，降低制度性交易成本，激发市场活力。

三、投标保证金的收取、退还与项目管理紧密联系在一起。招标人、招标代理机构要完善投标保证金管理制度，将投标保证金纳入专户进行统一管理，规范收取、退还流程。要提高业财融合水平，有条件的还可以专门开发投标保证金管理信息系统，实现招标采购工作进程与投标保证金收退活动密切衔接，通过银企直联等信息化手段，实现批量退还、自动计息等功能，为保障投标保证金及时退付创造良好条件。

四、招标人可以探索将投标保证金机制与信用管理机制结合运用，如参照《雄安新区工程建设项目招标投标管理办法（试行）》中的做法，针对信用评价比较高的投标人可以适当降低其投标保证金收取额度，从而促进营造守信激励的良好氛围。

五、监管部门要加强对招标人、招标代理机构行为的监管，持续清理规范工程建设、政府采购领域保证金，对违规挪用投标保证金、不按照规定退还投标保证金的部门及其直接责任人员依照有关规定予以处罚，切实维护投标人的合法权益。

结语

设立投标保证金机制的初衷是为了约束投标人积极履行合同缔约义务，保障公平竞争的市场秩序。随着我国经济社会的快速发展，招标投标活动在国民经济运行中愈加发挥重要的作用。根据招标采购项目实际需要收取投标保证金，是保障招标人（采购人）充分履行其主体责任的重要民事权利。虽然时代在变迁，制度在变革，但建设完备的守信激励、失信惩戒体系，还有漫长的路程需要走，投标保证金机制的内在生命和存在价值在当下不会轻易被改变。立足新时代，要实现守正与创新相结合，投标保证金机制也应当与时俱进，更加规范、灵活，朝着更加有利于促进招标投标和政府采购活动高效运转的方向健康发展。

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